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每个项目都要做成一个“标杆”

2018年11月06日 08:54 来源:中国政府采购报打印

——无锡市在公共服务领域全面推进政府购买服务改革纪实

■ 本报记者 孙冉冉 耿丹丹

早8点、晚5点,连续三天的上下班高峰期,记者乘坐出租车行驶在无锡市区的道路上。让记者诧异的是,即便是在上下班高峰期,无锡市区的道路也依然畅通。同行的无锡市财政局政府采购管理处的工作人员告诉记者,这样良好的交通状况,与信号灯、监控、电子眼等道路交通设施稳定运行是分不开的,无锡市很早就开始通过政府购买服务方式,对道路交通设施进行运维养护服务。

而这只是无锡政府购买服务中的一个片段。在无锡采访的一周时间中,记者看到,无论在市区还是乡镇,大街小巷里政府购买服务的“身影”随处可见。无论是畅通无阻的交通,还是干净整洁的街道、清洁卫生的公厕以及路边疏密有致的绿化带等,都得益于当地政府和财政部门多年来对政府购买服务的探索、深化。

起步早 落得实

无锡是全国较早开展政府购买服务改革的城市。早在2005年,无锡就开始了对政府购买服务工作的探索。“无锡的政府购买服务改革,最初是围绕机构改革以及行政责任的理清、划分而展开的一项改革工作。因此,这项改革最早是从公共服务领域开始的。”时任江苏省无锡市财政局政府采购管理处处长华静娴告诉记者,2005年,无锡市委、市政府印发了《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》,将政府购买公共服务列为了改革攻坚的重点工作之一;2006年,无锡市便开始推行政府购买公共服务试点改革,对政府购买服务的全流程进行规范,强化预算管理,并合理选择购买形式和定价方式。

据华静娴回忆,道路绿化养护是改革后第一批“吃螃蟹”的项目,“在改革前,道路绿化养护项目一直被误认为是工程类项目,按工程类项目招标,其价格分高达90分。改革后我们明确了这属于服务类项目,要求招标文件中的价格分最高只能为30分,评分标准应以服务内容为主,且对服务内容的评分标准逐步细化,这也使得这类项目的采购愈发规范。”隶属于无锡市市政和园林局的无锡市公园和风景名胜区管理处(又称无锡市绿化管理中心)主任徐勤明也表示:“由于政府采购服务类项目在当时还是个新事物,我们也不知如何下手,市财政局政府采购管理处便引导我们研究制定管理目标,确定履约管理内容,细化评分标准,帮助我们解决难题。”

2013年12月,无锡市出台了《关于全面深化政府向社会力量购买服务的贯彻实施意见》(以下简称《意见》),要求全面推进政府购买公共服务工作,不断改进政府购买服务管理和操作方式。这标志着无锡市政府购买服务改革由探索阶段转入深化阶段。

与此同时,无锡市政府和财政部门对服务类项目采购的管理也在不断完善,并将管理落到实处。江阴市环境保护局相关工作人员告诉记者,江阴河道密布,为了更好地治理当地水环境,该单位2017年采购了水质自动监测数据服务。“在其他单位特别是江阴市政府采购中心的支持帮助下,我们高标准、高质量地完成了该项目招标文件的制作,并对最终中标结果十分满意。”该工作人员表示,在传统模式中,地表水水质监测站建设具有一次性成本高、建设周期长、后期管理难度大等问题,而购买水质自动监测数据服务,依托第三方提供专业服务,可以打破这一传统模式,减少财政压力,保证项目的质量和进度。

涵盖范围广

无锡市的政府购买服务改革是从公共服务开始推进的。据华静娴介绍,改革初期,无锡市率先重点选择市政公用、教育、卫生等领域布局政府购买公共服务改革。随着改革不断推进,所涉及的服务种类也在不断增加。

根据无锡市政府今年发布的《无锡市集中采购目录购买服务指导目录政府采购限额标准和公开招标数额标准》,无锡市政府购买服务的范围目前既囊括了教育服务、医疗卫生服务等为社会公众提供的公共服务,又包括法律服务、会计服务等政府履职所需的辅助性和技术性事务,还包括政府为维持自身正常运转所需要采购的信息技术服务、物业管理服务等。正如无锡市财政局副局长孙文华所总结的那样:“无锡市政府购买服务改革是一个系统的、渐进的过程,从公共卫生、环卫保洁等几类公共服务,逐步在公共服务领域全面推开,再扩展到政府履职所需的辅助性和技术性服务以及维持政府自身正常运转所需的服务。采取了在一个领域探索成熟后,再去拓展其他领域的方式,最终使政府购买服务目录涵盖的范围越发全面。”

除了涵盖的服务种类全面外,政府购买服务工作在无锡市的推广普及范围也十分广泛,不只在市区,在乡镇中也能看到政府购买服务的“痕迹”。在热闹繁华的市区,无锡市公安局交巡警指挥中心通过购买道路交通设施养护服务,将信号灯、电子眼等交通设备的运维管理服务通过政府采购委托给专业运维单位,确保上述设施稳定运行,使当地交通更为安全、顺畅。“过去,这些交通设备的检查工作是由两位民警负责,人力有限,并且他们只能在工作期间抽出点时间来做这项工作,”无锡市交巡警指挥中心主任吴仁良表示,“现在我们通过购买服务,将运维工作交由专业人员负责,这样一方面可以让民警将更多精力放在本职工作上,另一方面也能更好地保障设备正常运行,改善交通环境。”

在旅游资源颇为丰富的宜兴,张渚、湖?两镇政府通过政府购买全过程工程咨询服务的方式,把景区居民安置房建设过程中所涉及的招标代理、施工监理等工作交给专业的项目管理公司来承担。湖?镇副镇长周雪伟介绍道:“镇政府和村民们都会对项目管理公司加以监督,村民们还会对安置房建设提出意见和建议。这样不仅可以使村民住上更为满意的安置房,也推进了旅游景区的建设进程。”

管理不断完善

随着改革的不断深化,无锡市财政局对政府购买服务项目的管理也愈发成熟、完善。与货物类项目相比,服务类项目由于类别多样、需求复杂而很难制定统一的采购规范。为此,在开展政府购买服务工作的前期,针对不同类型的服务类项目,无锡市先后出台了《关于对政府性资金投资的城市照明项目加强政府采购管理的通知》《无锡市商业保险政府采购管理暂行办法》《无锡市信息化服务外包政府采购管理办法》等一系列规范性文件,规范了城市照明维护、商业保险、信息化服务外包等服务项目的采购行为。随着政府购买服务工作的进一步深入,2015年,无锡市财政局根据全市服务类项目采购的特征,发布了《无锡市政府采购服务管理规范(暂行)》(以下简称《规范》),对政府购买服务项目的预算管理、绩效管理等方面均提出了要求。

其中,服务类项目的绩效管理备受当地政府和财政部门重视。“过去,无锡市曾有多家单位在采购活动结束后对项目绩效不够重视,导致项目最终执行得不尽如人意。”谈到绩效管理的重要性,孙文华表示,2013年无锡市政府购买服务工作进入深化阶段后,无锡市政府和财政局为了进一步规范政府购买服务工作均印发了相关文件,把绩效理念贯穿于购买服务全过程,强化绩效目标管理,实行绩效管理和考核验收,并要求采购单位在政府采购招标文件中加以明确规定。

在2013年印发的《意见》中,无锡市政府要求无锡市各地、各部门在全面推进政府购买服务工作、规范购买行为的同时,还要注重绩效考评,保证政府购买服务工作公开透明择优。

无锡市财政局也在《规范》中要求,各采购单位及其主管部门应加强服务项目标准体系建设,提出具体的服务项目采购需求、绩效目标,合理编制规范性服务标准文本,对供应商提供的服务进行跟踪监督、检查考核和履约验收。财政部门则应结合预算绩效评价工作,依据绩效管理分类标准,采用不同的绩效管理评价方法,围绕质量、价格等核心要素,对项目合同的履行、资金使用、社会效益等方面进行综合评价。《规范》还强调,绩效评价结果应在一定范围内公开。此外,《规范》还将政府购买服务项目的资金支付与绩效挂钩,要求采购单位在编制服务类项目年度预算时将绩效目标编入年度预算,如在项目执行过程中需要申请调整预算,应随调整预算一并上报绩效目标。

“下一步,无锡市财政局将进一步加强对政府购买服务的绩效管理,使政府购买服务的绩效管理不止局限在政府采购环节,而是扩大到服务全周期,使政府购买服务工作更规范、更严谨。” 孙文华表示。

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